Cittadinanza: un cimelio della cultura giuridica europea?

di Dieter Gosewinkel,

Direttore del Centro per il Costituzionalismo Globale presso il Centro di Scienze Sociali di Berlino (Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung)

L’economia globale, flussi di informazioni e di migrazioni fanno sembrare lo Stato-Nazione sempre più obsoleto. Tuttavia i diritti individuali sono ancora protetti al meglio attraverso la cittadinanza nazionale, come sostiene lo storico Dieter Gosewinkel. Nel corso del XX secolo forme di cittadinanza etniche e discriminatorie hanno lasciato il passo a un concetto inclusivo che oggi vale la pena di conservare.

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L’articolo originale Citizenship: A relic of European legal culture?è apparso su Eurozine.com il 17 febbraio 2017 (traduzione di Marco Mantovani)

Uno Stato è “un corpo politico di un popolo stanziato equipaggiato di una autorità sovrana”, scrisse l’influente costituzionalista austriaco Georg Jelinek nel 1900. Le caratteristiche definitorie della statualità sono, conseguentemente, un potere statale sovrano, un popolo statale titolare e un territorio statale delineato.

Questo modello di chiare demarcazioni fu formulato nel momento apicale dell’emergenza degli Stati nazionali allorché si trovarono all’apice della loro legittimazione e continua a modellare il diritto internazionale sino ad oggi. I confini nazionali e la cittadinanza nazionale definiscono un interno ed un esterno attraverso strumenti giuridici, determinando, così, con questi, inclusione ed esclusione [1]. Tuttavia le basi teoretiche ed etiche di questa costruzione giuridica stanno iniziando ad apparire sempre più difettose.

Due ondate di globalizzazione hanno minato – e continuano a minare – il concetto spaziale di uno stato economicamente e politicamente indipendente. Flussi planetari di informazioni, attività economica, comunicazioni e soprattutto migrazioni contraddicono la comprensione convenzionale della statalità nazionale basata su un modello statico in cui la popolazione è ancorata ad un luogo, le culture sono delimitate nazionalmente e i confini sono varcati solo come eccezione.

Le pratiche politiche sospingono questi sviluppi in quanto la libertà di movimento all’interno dell’Europa unita e la dissoluzione dei confini per comunicazioni, merci e persone hanno modellato de facto l’esistenza del continente a un punto tale da determinare la visione che i politici hanno di ciò che l’Europa dovrebbe essere: i controlli ai confini non dovrebbero essere più possibili semplicemente perché questi controlli non possono più essere effettuati in pratica. La prassi crea una teoria che a sua volta conferma la prassi. L’avanzata dell’etica globale universalista e l’umanitarismo dei diritti umani legittimano una politica di moralità globale: di fronte a questa istanza le delimitazioni dello stato nazionale appaiono non solo anacronistiche ma teoreticamente semplicistiche ed eticamente illegittime.

I checkpoint abbandonati ai confini sono segni tangibili di questo sviluppo all’interno dell’Europa. Allo stesso tempo una meno visibile demarcazione della cittadinanza, la membership di una comunità statale, ha sollevato molto criticismo sia dal punto di vista teoretico che pratico: la logica corrente della cittadinanza garantisce diritti sulla base del tutto accidentale della nascita nel sistema degli Stati-Nazione. Ma la stessa ineguaglianza tra gli Stati configura la cittadinanza come una lotteria della nascita che viola costantemente l’ethos universalista dell’uguaglianza [2]. Poiché  dagli anni ’70 specialmente in Europa i diritti sono stati svincolati dallo status di cittadino, questa situazione ha reso la cittadinanza nient’altro che un fattore di organizzazione nella transizione verso un periodo di “appartenenza post-nazionale” [3].

In quello che segue mostrerò che il miglior garante di sicurezza e libertà per l’individuo, almeno in Europa, continua ad essere una appartenenza circostanziata a una comunità politica analoga alla cittadinanza nazionale. Questa tesi non riposa su una concezione etno-culturale dell’identità collettiva ma, al contrario, considera l’individuo strettamente come parte di una comunità politica e democratica. Il tema è dunque quello di stimare se, e fino a che punto, la demarcazione tra entità politiche fornisca e continui a fornire all’individuo la base e la crescita della sicurezza e della libertà.

La cittadinanza in Europa intorno al 1900

L’Europa intorno all’anno 1900 era un continente in sommovimento: il periodo tra la svolta del secolo e lo scoppio del primo conflitto mondiale fu il picco non solo dell’imperialismo europeo ma anche del nazionalismo, il concetto centrale della legittimazione dalla costituzione del 1791 nella Francia rivoluzionaria. L'”empire building” e il “nation building” confluirono nella fissazione di uno spazio come sostrato materiale e simbolico per acquisire e consolidare il potere politico. Oggi abbiamo una maggiore chiaroveggenza su quanto l’estensione imperiale transcontinentale della società europea nazionalizzò le società della madre patria degli stati coloniali europei, promuovendo lo sviluppo di particolarismi e distinzioni. L’intensificarsi e il radicalizzarsi dei movimenti nazionali negli stati europei alla boa del XX secolo, fu spesso accompagnata dalla percezione di una minaccia esterna simboleggiata e fomentata dall’immigrazione di persone percepite come aliene e di conseguenza inferiori.

L’autodemarcazione nazionalizzante degli Stati nei confronti dei forestieri fu rafforzata dallo stato sociale: questo, infatti, pose sotto più stretto controllo le risorse al fine di distribuirle secondo criteri nazionali. L’istituzione legale della cittadinanza connesse tutti questi sviluppi, incorporando il bisogno di appartenenza dell’interventismo militarista di Stato in una foggia più precisamente burocratica: lo scopo era stabilire il numero e il trattamento sia di poveri sia di soldati al fine di identificare al meglio l’appartenenza allo Stato nazionale e marchiare i cittadini dello Stato-Nazione garantendo loro diritti ed esigendo doveri diversi dai non membri. Questa crescente protezione della sicurezza e della libertà ebbe un aspetto negativo nella misura in cui queste non vennero considerate diritti umani  ma privilegi di cui godettero solo i cittadini nazionali. Il risultato fu quello di fortificare la trincea giuridica di distinzione tra cittadini e stranieri. Questo risultò ancor più ovvio quando legione di stranieri ritenuti “indesiderabili” furono espulsi con le loro famiglie senza la protezione dei diritti umani o la considerazione del fatto che erano stati residenti da lungo tempo in quel Paese.

Proprio ciò che accade nell’impero tedesco tra il 1885-86, allorché 30000 migranti da Russia e Austria-Ungheria furono espulsi sulla base di una politica di difesa anti polacca e antisemita. Per contrasto la cittadinanza tedesca dimostrò le sue capacità di protezione impedendo che i tanto detestati “nemici del Reich” come socialisti, romano cattolici ed ebrei venissero dislocati. L’emergente consenso nel diritto internazionale sulla protezione dei propri cittadini dall’espulsione, ma non degli stranieri, rafforzò il significato della cittadinanza. In compenso rese ancora più vulnerabili coloro che si trovavano a vivere fuori dallo loro Stato di origine.

Questo ebbe impatto soprattutto su quei flussi di persone che agli albori della rivoluzione industriale, e alla prima ondata di globalizzazione che ne seguì, emigrarono in altri Stati europei o addirittura lasciarono il continente. La distinzione giuridica tra stranieri e cittadini si approfondì, connotando una differenza esistenziale tra chi “apparteneva” e chi no. La discriminazione nazionale e etnica si infiltrò così nelle reciproche politiche  di naturalizzazione dei Paesi europei: ne furono esempi le restrizioni del Reich nei confronti dei migranti slavi ed ebrei e la preferenza accordata dalla Francia agli immigrati romano cattolici.

Un impatto ancora maggiore ebbe la crescente demarcazione razziale e la discriminazione che seguì l’espansione globale degli imperi coloniali europei. Gli inorodtsy, ovvero i popoli indigeni delle regioni asiatiche dell’impero russo, i “sujets-indigènes” delle colonie francesi, gli eingeborene, ovvero i nativi delle regioni di pertinenza tedesca, o i sudditi di discendenza non-europea nell’impero britannico sperimentarono scarsissima protezione come cittadini nelle relazioni con altri Stati. Ma all’interno degli imperi coloniali erano costantemente deprivati della pienezza di diritti e libertà dei cittadini inglesi, francesi, etc. Nelle madrepatrie prevalse il principio base di uguaglianza, mentre nello spazio coloniale questa situazione diede avvio ad un egualmente fermo principio di discriminazione a seconda degli attributi culturali e razziali. 

L’era della guerra mondiale: la cittadinanza tra democrazia e stato razziale

L’esplosione di violenza della prima guerra mondiale inasprì queste tendenze demarcatorie in un  irrigidimento del sistema dei confini in termini territoriali e personali. Il “mondo di ieri” descritto da Stefan Zweig, in cui un individuo poteva varcare confini senza onerosi controlli, lasciò il passo a un ordine dominato dal delinearsi di affiliazioni nazionali, ad una cartografia delle identità collettive e all’implementazione di controlli severi, organizzati burocraticamente e tecnicamente raffinati.

Con la coscrizione di massa, la guerra aprì ad una dimensione esistenziale della cittadinanza che era rimasta inespressa in tempo di pace. All’inizio del XX secolo i cittadini maschi erano obbligati in quanto soldati ad abbandonare le loro vite per il bene del loro Paese. La cittadinanza divise amici e nemici e su una base giuridica istituì comunità armate in opposizione politica e simbolica che plasmarono la società civile. Stranieri e vicini che appartenevano a Stati nemici divennero nemici alieni a cui era possibile togliere libertà e diritti, indipendentemente dal tempo di residenza in quella nazione. Documenti di identità obbligatori e controlli ai confini vennero introdotti inizialmente come provvedimenti di guerra temporanei ma inaugurarono di fatto un’epoca di demarcazioni eurpeee che saranno abbandonate solo dopo la fine della Guerra Fredda.

In ogni caso la demarcazione non si esaurì ai confini della cittadinanza e degli Stati: dietro lo schermo della legalità il principio fondamentale della cittadinanza stessa ovvero il diritto all’eguaglianza e alla protezione iniziò ad essere eroso. Nel 1914/1915 Francia e Inghilterra introdussero la denaturalizzazione per i cittadini considerati sospetti in quanto precedentemente appartenuti a “Stati nemici”: questa sanzione si guadagnò una posizione permanente nell’arsenale della demarcazione nazionale. Il traballante impero zarista spinse oltre queste misure di esclusione, deportando ed espropriando in massa i propri cittadini, soprattutto i sudditi della corona russa di origine tedesca o ebrea. Questo anticipò la pratica successiva del regime sovietico, che dopo la vittoria nella guerra civile nel 1921, revocò la cittadinanza a più di un milione di russi emigrati come oppositori politici, rendendoli apolidi.

In questo modo venne istituito politicamente un meccanismo di selezione al servizio della cittadinanza, mentre allo stesso tempo la deprivava della sua fondamentale funzione di garanzia di eguaglianza, sicurezza e libertà di tutti i cittadini. Criteri nazionali, etnici e politici sostenevano misure di selezione di vasta portata esistenziale, discriminazione ed esclusione all’interno della propria popolazione di cittadini. La cittadinanza non era più una base sicura per l’esistenza individuale politica e civile in Europa.

I primi a percepirlo furono coloro che appartenevano ai sistemi autoritari comunisti e fascisti d’Europa. I cittadini divennero l’oggetto di una politica di regime. Le leggi razziali di Norimberga del 1935 furono il prototipo per la funzione inversa della cittadinanza. Da istituto giuridico basato sull’uguaglianza dei sui membri, inteso alla loro protezione, divenne uno strumento politico di discriminazione razziale. Lo Stato Nazional Socialista non garantì diritti e completa protezione a tutti i suoi cittadini, ma solo ai Reichsbürger – i cittadini che appartenevano alla “razza ariana”. I cittadini ordinari, che includevano tutte quelle classi come gli “ebrei”, formavano una categoria giuridica inferiore. Il nazionalsocialismo prima di assassinare gli ebrei di cittadinanza tedesca che erano rimasti in Germania durante l’Olocausto, li rese senza Stato.

In ogni caso, ciò che definisce un’intera epoca come “tardomodernità autoritaria” fu che la forza di depluralizzazione e la creazione di società omogenee afflisse tutti i sistemi politici e non solo le dittature. Il periodo interbellico assistette alla combinazione dell’apice del nazionalismo radicale e il picco di poteri dell’interventismo dello Stato-Nazione. Questo sviluppo fu esacerbato da un profonda crisi economica e politica di proporzioni globali. In queste condizioni le democrazie europee inoltre rivelarono il loro “lato oscuro” (Michael Mann, Die dunkle Seite der Demokratie), prendendo coscienza del loro potenziale di nazionalizzazione e omogeneizzazione delle società.

La Gran Bretagna, la Repubblica di Weimar e la Terza Repubblica francese, così come le fragili democrazie dell’Europa centro-orientale come la Polonia e la Cecoslovacchia, adottarono numerose misure restrittive per limitare l’immigrazione e la naturalizzazione. Campagne per l’espulsione di stranieri, a mala pena inibite da considerazioni umanitarie o relative ai diritti umani, furono uno strumento efficace per regolare la forza lavoro straniera e tenere a bada gruppi di stranieri etnicamente o politicamente indesiderabili. Queste misure di chiusura colpirono soprattutto quei gruppi il cui status era già particolarmente precario: i disoccupati, emigranti politici e rifugiati.

Saremmo tentati di vedere in questo, in accordo con Gérard Noiriel, la “tirannia del nazionale”. In ogni caso non condivido il verdetto morale contro lo Stato nazionale, quanto meno non per quanto riguarda gli stati democratici controllati dallo stato di diritto. Per la sola ragione che in Europa non furono gli Stati nazionali ad essere responsabili per l’enorme miseria, la precarietà sperimentata dalle masse di migranti degli individui senza Stato. I colpevoli furono piuttosto i dittatori e i regimi totalitari che si sbarazzarono dei tradizionali impegni giuridici e le convenzioni umanitarie del diritto internazionale al fine di liberarsi dei loro oppositori quanto più efficacemente ed estesamente possibile, mentre li si distruggeva anche simbolicamente. La sofferenza dei rifugiati era non di meno tesa  a contribuire alla destabilizzazione degli stati democratici che, fedeli ai loro basilari principi dello stato di diritto e umanitarismo, semplicemente non restituirono i rifugiati e non poterono in effetti restituirli.

Questo processo storico di affrancamento di massa ci ha dato uno dei testi più adamantini ed amari della teoria politica del ventesimo secolo – il famoso terzo capitolo de Le Origini del totalitarismo di Hannah Arendt. Riferendosi alla propria esperienza di vita e di sofferenza come emigrante ebrea tedesca Arendt pone la questione in questi termini: “emerse come nel momento in cui agli esseri umani mancò un proprio governo e si trovarono a dover far ricorso ai loro diritti minimi, non restò alcuna autorità a proteggerli e nessuna istituzione intenzionata a garantirli” [4].

Un’altra ragione per rigettare la nozione di “tirannia del nazionale” è che mentre gli Stati-Nazione europei spesso eressero confini rigorosi contro i forestieri, non-membri e stranieri, in ogni caso in quanto stati costituzionali rafforzarono non solo la libertà e i diritti di partecipazione politica dei loro cittadini ma anche i loro diritti sociali. Questo dimostra come in un periodo di perdurante instabilità economica, la rapida ascesa della domanda di stato sociale sollevò la questione dei limiti della sua capacità di portarle a compimento. La progressiva nazionalizzazione di molti diritti elementari, in altre parole la limitazione di questi diritti ai cittadini, rappresentò l’altra faccia della loro estensione e del loro sostanziale miglioramento. Da allora, la relazione tra miglioramento quantitativo dei diritti e la necessità di distribuirli selettivamente in considerazione delle risorse limitate della comunità politica, è stato un problema cruciale in ogni ordine democratico costituito e demarcato in quanto statale.

Dopoguerra: la cittadinanza tra costruzione della comunità e liberalizzazione

La seconda guerra mondiale non esaurì l’autoritarismo in Europa e il collegamento autoritario dei diritti di cittadinanza ai requisiti dell’omogeneità politica, ideologica o etnica. Le repubbliche popolari nazionali di Polonia e Cecoslovacchia, ad esempio, create dopo l’occupazione nazionalsocialista, ritorsero i criteri di esclusione etnica usati dai loro precedenti invasori proprio contro di essi. Bandirono, cioè, i “tedeschi etnici” dalle loro comunità socialiste. I “cittadini sovietici”, i “cittadini” della repubblica democratica tedesca e degli altri stati socialisti, cosi come della dittatura iberica, godettero della protezione e delle limitate libertà dei loro Stati solo fintanto che restassero politicamente e ideologicamente compiacenti. Diversamente dovettero andare incontro alla denaturalizzazione.

Per contrasto le democrazie europee spostarono gradualmente i confini dell’inclusione e dell’esclusione. Da un lato, iniziarono ad allargare i criteri per la cittadinanza a gruppi che in passato ne erano stati esclusi per ragioni etniche, razziali o culturali. Dall’altro lato, iniziarono a separare la garanzia dei diritti elementari dalla cittadinanza, accettando progressivamente il loro legame con i diritti umani.

Il primo processo di liberalizzazione, l’apertura della cittadinanza, ebbe un impatto soprattutto sulle potenze coloniali europee. Questo non accadde in modo interamente volontario. L’esclusione dei cosiddetti “indigeni” dalla pienezza dei diritti di cittadinanza nelle madrepatrie era divenuto un tema esplosivo nel sistema del tardo colonialismo. Esso alimentò la più sanguinosa guerra di decolonizzazione, la guerra civile d’Algeria del 1954-1962, e fu un motivo centrale per la creazione da parte dei sudditi coloniali di stati nazione indipendenti che garantissero i loro cittadini e in tal modo ponessero fine alla discriminazione. Questi generalmente scelsero di formare nuove comunità nazionali nelle quali potessero essi stessi dettare quale forma dovesse assumere la cittadinanza.

Il mondo decolonizzato fuori dall’Europa iniziò, così, il suo corso verso la nazionalizzazione seguendo il modello interbellico della madrepatria europea. In ogni caso questa fu solo una dimensione del transfer tardocoloniale. Il grado di intrico delle relazioni postcoloniali divenne evidente quando i sudditi coloniali usarono la loro cittadinanza britannica, francese, belga, etc. per ottenere l’ingresso nel territorio della madrepatria. Fondamentalmente l’ondata di migrazione postcoloniale dagli anni ’50 in avanti cambiò la metà occidentale del continente europeo. L’immigrazione di africani e asiatici dalle ex-colonie, che spesso portavano con sé i passaporti dei loro dominatori coloniali, cambiò irreversibilmente il volto etnico, religioso e culturale dell’Europa.

Il paradigma difensivo dell’omogeneità nazionale e culturale che aveva dominato il periodo interbellico fronteggiava ora le richieste di una democrazia operante sotto lo stato di diritto. Persino uno stato ex-coloniale non poteva semplicemente respingere o espellere i suoi cittadini non-bianchi o non-cristiani. La frase “l’impero colpisce ancora” riassume succintamente il processo attraverso il quale il colonialismo esercitò una durevole e significativo impatto sulle stesse madrepatrie europee. Cambiò la composizione non solo della popolazione residente all’interno di particolari territori, ma anche la popolazione di cittadini all’interno dell’Europa tutta. Questa divenne dal punto di vista etnico, religioso e culturale più plurale.

Ma gli immigrati riuscirono a godere delle promesse di libertà ed uguaglianza in quanto cittadini allo Stato? Altri meccanismi di esclusione suggeriscono il contrario. Ad esempio le autorità britanniche sull’immigrazione limitarono il diritto dei cittadini del Commonwealth provenienti da fuori Europa a risiedere  nel Regno Unito dagli anni ’80 in avanti. I “citoyens français” dai territori ex-coloniali che vivevano nelle banlieues si trovarono di fronte a quella discriminazione sociale e  culturale inseparabile dalle vestigia del pregiudizio coloniale e razziale. Questo rivela i limiti alla protezione che la cittadinanza, in quanto istituto giuridico, sia in grado di garantire.

La seconda apertura della cittadinanza ebbe luogo a causa della recente importanza e dell’incremento dell’implementazione delle norme sui diritti umani. Immediatamente dopo il 1945, in risposta all’annichilamento di massa dei diritti giuridici dell’individuo, questi divennero l’oggetto di una codifica internazionale. Dagli anni ’70, si sviluppò una situazione politica in Europa nella quale, sia all’Ovest sia all’Est, gli standard sui diritti umani poterono essere invocati non solo contro gli Stati, ma anche contro la divisione ideologica del continente. Da allora i diritti umani divennero un efficace rivale dei diritti di cittadinanza nella battaglia per implementare i diritti individuali.

Gli accordi di Helsinki del 1975 fornirono alle persone dell’Europa socialista uno strumento con il quale reclamare sicurezza e libertà dai loro Stati che in passato erano stati loro negati come cittadini. All’Ovest le sentenze della Corte Europea dei Diritti Umani entrarono a far parte del sistema giuridico nazionale degli Stai-membri politicamente più influenti del Consiglio d’Europa. I diritti di cittadinanza nazionale non furono più, quindi, gli unici mezzi di protezione dei diritti individuali in Europa e lo Stato-Nazione il loro unico garante.

Invece a partire dagli anni ’70, c’e stata nell’Europa occidentale una tendenza crescente alla denazionalizzazione e alla deterritorializzazione dei diritti individuali. I diritti sociali ed economici in particolare, ad esempio, nell’ambito dell’assistenza medica, della sicurezza sociale e dell’accesso al mercato del lavoro, sono stati progressivamente distinti dalla cittadinanza e dal suo stato specifico di appartenenza. I flussi di migrazione transnazionale che si vanno intensificando, gli accordi internazionali e le garanzie dei diritti umani iniziano ora ad armonizzarsi tra loro.

La letteratura accademica ha spesso sintetizzato questo in una singolo ed onnicomprensivo sviluppo. Parlare di transizione dalla cittadinanza legata allo Stato-Nazione all'”appartenenza post-nazionale” è comunque esagerato. Il fatto è che i diritti umani non destituiscono e men che meno sostituiscono la cittadinanza come base per la protezione dei diritti individuali. Sia in Europa orientale che occidentale lo Stato rimane il principale destinatario delle istanze del popolo riguardo a sicurezza e libertà. Dove, come in Europa orientale, i cittadini credettero che lo Stato avesse fatto sempre meno per soddisfare queste istanze, questi divenne l’obiettivo della resistenza rivoluzionaria. Per contrasto dove lo sviluppo dei servizi sociali e l’estensione delle libertà civili incrementò la legittimazione dello Stato, come ad Ovest, la cittadinanza divenne propriamente il simbolo del moderno stato sociale. Il testo del 1949 Cittadinanza e classe sociale, del sociologo inglese Thomas H. Marshall’s, ormai un testo canonico nelle scienze sociali, diede una descrizione lucida di questo processo di legittimazione attraverso i diritti di cittadinanza e continua ad avere un influsso durevole. I cittadini che godettero dei frutti di di questo sistema di stato sociale liberale videro la loro esistenza sociale venire garantita attraverso i diritti di cittadinanza nazionale, e non attraverso i diritti umani, che, tutt’al più, aumentarono i primi.

Dopo l’89: un’Europa senza confini?

Tale era la situazione nel 1989, quando emerse per la prima volta dalla divisone ideologica del continente nel 1917, l’opportunità di unificare l’Europa politicamente e giuridicamente. Questo progetto sbloccò la cultura giuridica dell’Europa in modo nuovo. Al suo cuore c’era l’idea che la cittadinanza come base di un costituzionalismo liberale e democratico fondato sullo stato di diritto. Formata dalla Rivoluzione Atlantica alla fine del XVIII  secolo, duecento anni più tardi questa fu il punto attorno al quale si cristallizzò uno sviluppo giuridico comune europeo: come un istituzione dello ius publicum europaeum.

Dopo il 1989 il costituzionalismo liberal-democratico iniziò il suo giro d’onore attraverso l’Europa. Tutti gli Stati costituzionali creati dalle rovine del blocco sovietico ancorarono l’istituto della cittadinanza alle loro costituzioni, codificando i diritti individuali di cittadinanza e garantendo loro completa protezione. Mai in precedenza nella storia giuridica d’Europa l’idea liberale di un soggetto autonomo portatore di diritti individuali era stata così dominante. Insieme alle garanzie dei diritti umani fondamentali inscritti nelle nuove costituzioni, i diritti di cittadinanza fornirono al nuovo costituzionalismo europeo una base coerente per la legittimazione che non aveva mai posseduto prima.

Mentre le costituzioni europee del XIX secolo cercarono primariamente di assicurare la partecipazione popolare nell’esercizio del potere statale, il costituzionalismo del XX secolo fu spesso fragile o fu una foglia di fico davanti a sistemi profondamente autoritari. I sommovimenti dell’89 articolarono un rigetto in tutta l’Europa nei confronti dei sistemi autoritari in cui lo stato giuridico degli individui era legato alla loro identità collettiva e rese possibile l’esercizio autonomo e la difesa dei diritti di ciascuno. Questi erano innanzitutto e soprattutto i diritti dei cittadini. Ogni Stato determinò la forma concreta dei diritti che garantiva, preservando in questo modo la consapevolezza della relazione specifica tra i cittadini e il loro Stato come garante dei diritti individuali.

Ma questa interpretazione non è ancora intrappolata nello statismo e nel nazionalismo del secolo scorso? I cosmopoliti e le teorie cosmopolite del diritto sottolineeranno l’innegabile aumento della significatività giuridica dei diritti umani in tutto il mondo. In aggiunta possono sostenere che con la cittadinanza europea il monopolio degli stati nazionali nel definire l’identità è stata superata nel cuore dell’Europa. La cittadinanza europea è decisamente un’istituto giuridico sopranazionale di affiliazione politica creato dalla volontà degli stati membri europei di aprire i confini, garantire ai cittadini UE la più grande libertà possibile e affidarne la protezione alle istituzioni europee.

Quando si considerino duecento anni di tradizione degli Stati-Nazione d’Europa, una innovazione centrale della cittadinanza UE possiede in effetti caratteristiche essenzialmente rivoluzionarie. L’introduzione del diritto dei cittadini UE di partecipare alle elezioni locali in ogni Stato membro dell’Unione Europea recide il legame tra il diritto di voto democratico e la cittadinanza, che dalla Rivoluzione Francese in poi era stato visto come indissolubile. La connessione fondamentale tra diritto di voto e appartenenza ad uno Stato-Nazione si trova al nucleo di ciò che la cittadinanza ha storicamente significato. Dagli anni ’80 emersero iniziative politiche in molti stati europei per contrastare questo, integrando gli stranieri con diritti permanenti di residenza nel processo decisionale dello Stato, garantendo loro il diritto di voto nelle elezioni locali. Ancora fino al 1990 la corte costituzionale tedesca resistette strenuamente a questo appellandosi all’unità della nazione democratica. Nel 1992 la legge costituzionale europea acquisì, comunque, la primazia. Questo codificò la volontà degli Stati membri dell’UE di introdurre una parziale denazionalizzazione dei diritti democratici fondamentali, dopo un’epoca di nazionalizzazione e segregazione nazionale dei diritti di cittadinanza all’interno di Stati-Nazione indipendenti.

In ogni caso questo passaggio non ha abolito il vecchio principio: lo statuto giuridico di cittadinanza UE procede dalla cittadinanza di uno Stato membro. Esso pone la cittadinanza nazionale come prerequisito e non la sostituisce – come il diritto europeo stabilisce esplicitamente [5]. L’acquisizione della cittadinanza UE è subordinata all’acquisizione della cittadinanza, che è tra le prerogative degli Stati membri sovrani. Gli Stati membri difendono il loro diritto di definire la cittadinanza come un segno della loro sovranità. Nonostante le aspettative di lunga data nella letteratura accademica, nessuna convergenza si è verificata a questo riguardo tra gli standard giuridici degli stati membri.

Al contrario, recenti sforzi a proposito dell’affiliazione nazionale puntano in direzione opposta. Questo è evidente nella regione centro-orientale dell’UE ma non solo in quei luoghi. Qui sono emersi conflitti che erano andati montando sin dal picco dell’imperialismo e del nazionalismo europei. L’Ungheria, per esempio, che nel Trattato del Trianon del 1920 perse ampi territori a favore di Romania e Slovacchia, ha iniziato a ricordare sempre più ai cittadini dei due Stati summenzionati che questi avrebbero radici etniche in Ungheria. Anche la Russia ha scoperto milioni di “compatrioti” etnici nelle vicinanze degli stati post-sovietici che è obbligata a “proteggere” quando compare una “minaccia”. Alla luce di questi sviluppi centrifughi, le cittadinanze nell’Europa contemporanea restano come frammenti della cultura giuridica europea.

Ma lasciamo il gravoso presente e immaginiamo che gli Stati UE creino una unione politica più stretta. In quel caso sostituirebbero la cittadinanza nazionale con la cittadinanza UE e convertirebbero i loro vari istituti nazionali in un unificato ius publicum europeum. In ogni caso, anche se l’UE raccogliesse la forza di prenderla, cosa  significherebbe questa decisione politica per i confini dell’Europa intesa come una rinnovata e sempre più strettamente congiunta unità politica? Per prima cosa questa unità politica avrebbe confini chiaramente definiti. Da un lato, il suo territorio sarebbe demarcato dal resto del mondo non-europeo e il suo accesso ad esso, quindi, controllato. Molti vedono oggi il rafforzamento dei confini esterni dell’UE e la costruzione di una guardia di frontiera comune come Frontex come se fossero sorti dall’emergenza. In pratica, comunque, questi sono la precondizione per un approfondimento dell’unione politica e, chissà, il primo passo in questa direzione. Dall’altro lato, la cittadinanza UE rimane uno status giuridico di appartenenza. In essa la sicurezza e la libertà dei cittadini nazionali d’Europa non sono abbandonate ma conservate. Dopo tutto la capacità di definire inclusione ed esclusione rimane una condizione esistenziale per qualsiasi unità politica. Questo è vero anche per l’Europa, se vuole rimanere nella posizione di garantire ai suoi cittadini protezione e libertà.

Come questi confini dell’Europa dovrebbero essere modellati e come la necessità di protezione particolare possa essere combinata con i precetti universalistici dell’umanitarismo – questa è un’altra storia.

  1. Vedi Dieter Gosewinkel, Schutz und Freiheit? Staatsbürgerschaft in Europa im 20. und 21. Jahrhundert, Berlin: Suhrkamp 2016.
  2. Vedi Ayelet Shachar, The Birthright Lottery: Citizenship and Global Inequality, Cambridge/Mass.: Harvard University Press 2009.
  3. Yasemin Nuhoğlu Soysal, Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe, University of Chicago Press 1994.
  4. Hannah Arendt, The Origins of Totalitarianism, Cleveland and New York: Meridian Books, 1958, 292.
  5. Articolo 20, paragrafo 1 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.
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